Luka Zucić: Europska unija – geopolitički igrač ili sredstvo?

Trenutna predsjednica Europske komisije, Ursula von der Leyen, najavila je svojedobno kako će najnovija Komisija biti „geopolitička“ te da će posvetiti posebnu pozornost vanjskoj politici i međunarodnom angažmanu Europske unije.

Međutim, pandemija virusa COVID19, kao i rasprava o Višegodišnjem financijskom okviru (VFO), vjerojatno će kočiti vanjsko djelovanje Unije koja će se u dogledno vrijeme baviti pitanjima gospodarskog, financijskog, društvenog i zdravstvenog oporavka. Uz ‘kodu’ koju je COVID19 uveo na svjetskoj razini, u prijedlozima novog VFO-a obrana i sigurnost spominju se pod područjima na kojima bi Unija trebala uštedjeti, pogotovo nakon izlaska Velike Britanije, države članice sa stalnim mjestom u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda i države koja je nakon Njemačke uplaćivala najveći iznos u proračun EU.

Ipak, trenutačne okolnosti se mogu ostaviti sa strane jer se moramo prvo zapitati koji su temelji geopolitičkog tj. vanjskog djelovanja EU? Kakvo vanjskopolitičko djelovanje EU uopće može imati ako se uzme u obzir njezin složeni ustroj; ukratko, je li ona sposobna – sama institucija – za neovisnu vanjsku politiku?

Važno je spomenuti kako je sama ideja vanjske politike EU relativna novina ali i izuzetno škakljivo pitanje. To se vidi i u nazivu diplomatske službe EU, koja nosi naziv Europska služba za vanjsko djelovanje (European External Action Service). Sintagma „vanjska politika“ (foreign policy) se izbjegava jer se pod njom podrazumijeva određeni konsenzus koji se teško dostiže u pojedinačnim državama, a kamoli u nadnacionalnoj tvorevini s državama-članicama od kojih se svaka suočava s različitim geopolitičkim pitanjima i izazovima. Stoga se mora naglasiti da države članice vode glavnu riječ po pitanju vanjske politike EU.

To je vidljivo iz osnivačkih ugovora EU. Ugovor o Europskoj uniji (TEU) sadrži općenite odredbe (članak 21) o načelima s kojima bi se EU trebala voditi u svojem vanjskom djelovanju. Ipak, daleko su bitniji konkretniji članci koji propisuju prava država članica da blokiraju glasanje o vanjskom djelovanju ili da se izuzmu od općih odrednica određenog vanjskopolitičkog djelovanja. Tako članak 31 TEU nalaže da svaka država članica ima pravo biti suzdržana prilikom glasanja o određenom pitanju te da neće biti primorana primijeniti odluku, ali da će ipak priznati da odluka izražava predanost Unije. Nadalje, ako suzdržane države članice čine barem trećinu Vijeća, odluka se neće donijeti.



Ovdje dolazimo do još jedne bitne odrednice. Sve odluke koje se tiču Zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU donose se jednoglasno, uz iznimke navedene u članku 31, paragraf 2, kada se primjenjuje donošenje odluka takozvanom „kvalificiranom većinom“ (qualified majority). Država članica koja se i dalje ne slaže s odlukom zbog „vitalnih i navedenih razloga nacionalne politike“ može obznaniti da će se suprotstaviti odluci donesenoj kvalificiranom većinom. U tom slučaju, glasanje se ne održava, Visoki predstavnik Europske unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku održava konzultacije s tom državom članicom s ciljem pokušaja iznalaska rješenja. Ako se do njega ne dođe, Vijeće, djelujući kvalificiranom većinom, može zahtjevati da se problematično pitanje stavi pred Vijeće Europe, tijelo koje daje opće smjernice i strateške linije vanjskoj politici EU, i koje donosi jednoglasnu odluku, što opet odgovara državi članici koja tu odluku smatra problematičnom jer istu sada može blokirati u drugom tijelu EU.

Iako je vladavina prava jedan od privlačnijih „geopolitičkih izvoznih proizvoda“ EU, Unija je ipak prepoznala da pravo u vanjskoj politici  može biti ograničavajući faktor. To se vidi iz članka 24., koji propisuje da Europski sud pravde nema nadležnost nad područjem Zajedničke vanjske i sigurnosne politike jer ona podliježe posebnim pravilima i postupcima. Ovo je karakteristika koju je EU preuzela od nacionalnih država, gdje čak i najviši sudovi nemaju nadležnost nad vanjskom politikom, koja je posebni prerogativ vlade.

Međutim, iako je ova potreba za neovisnošću vanjske politike prepoznata tijekom pregovaranja o Ugovorima, EU je ipak znatno sporija u donošenju geopolitičkih odluka i operativnom djelovanju negoli države članice. Izvrstan primjer je kriza u Ukrajini. Tijekom 2013. godine, kada su Ukrajinu prožimali financijska nestabilnost, politička korupcija i prosvijedi na Majdanu, Viktor Janukovich se lomio između priklanjanja Zapadu ili Rusiji. Međunarodni monetarni fond – MMF, ponudio je pozajmicu od 5 milijardi dolara, čija bi glavna svrha bila otplata prethodne pozajmice od 3 milijarde dolara. EU je ponudila Ukrajini pozajmicu od 610 milijuna eura te je dodatno uvjetovala te novce zahtjevom za pravnim i institucijskim reformama u Ukrajini. S druge strane, Rusija je odmah nastupila s pozajmicom od 15 milijardi dolara i nižim cijenama plina, bez ikakvih dodatnih reformatorskih zahtjeva. Janukovich se odlučio za Rusiju, koja ga je uspjela ponukati na Istok usprkos svojim skromnijim financijskim mogućnostima. U ovoj epizodi krize u Ukrajini prevagu je odnijela strana koja je hitrije odredila svoj cilj, za kojeg su zatim mobilizirana prikladna sredstva. EU je ovdje pokazala ključnu geopolitičku slabost, koja se može označiti kao nedostatak političke volje, koja je unutar EU – pogotovo na području vanjske politike – razvodnjena potrebom za pronalaženjem konsenzusa.

Prisutnost Rusije na istoku osvjetljava geopolitičke slabosti EU, od kojih je nedostatak vlastitih oružanih snaga jedna od najistaknutijih. Rusija je geopolitički igrač koji se ne libi koristiti silu kada vjeruje da su njezini interesi ugroženi ili kada ruske vlasti odluče da trebaju dodatnu legitimizaciju. Invazija Gruzije 2008. godine, zauzimanje Krima 2014. godine, potpirivanje sukoba između Armenije i Azerbajdžana u regiji Nagorno-Karabah, ruska vojna nazočnost u Siriji – svi ovi sukobi pokazuju kako je sila Rusiji i dalje osnovni geopolitički instrument. Nadalje, ruski autokratizam je prednost u ovakvim sučeljavanjima jer omogućuje brže donošenje odluka i njihovu žurnu provedbu, što je primijetio američki diplomat i idejni arhitekt „politike zauzdavanja“ George F. Kennan.

Sposobnost vojnog djelovanja na razini EU je ograničena zbog nekoliko razloga. Prvo, kao što je već navedeno, vojno djelovanje EU bi moralo biti i vanjsko djelovanje jer nijedna država članica ne bi dopustila da se teoretska EU-vojska koristi kao „europska milicija“ koju bi se moglo poslati u neposlušnu državu članicu, à la Brežnjev i njegovo slanje vojske 1968. godine u Čehoslovačku. Ipak, EU-vojska još uvijek postoji samo u teoriji te se EU oslanja poglavito na vojne snage država članica. Ovdje se opet mora spomenuti Ugovor o Europskoj uniji, čiji članak 42, paragraf 4 propisuje da će sve odluke koje se odnose na zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku, uključujući i one o uspostavi misija, donositi Vijeće – jednoglasno. Ovo poglavlje Ugovora može se tumačiti kao katalog ovisnosti Unije o vojnim sredstvima država članica.

Drugi razlog je Organizacija sjevernoatlantskog ugovora. Dokle god EU vidi svoju sigurnost kao neodvojivu od NATO-a, ona neće moći postati neovisni geopolitički čimbenik te će prije svega biti sredstvo koje će države članice, putem diplomacije i sličnih instrumenata, koristiti da bi ostvarili vlastite ciljeve. Pitanje je treba li se EU odvojiti od NATO-a. Iako je trenutni američki predsjednik Trump ušao u Ovalni ured na priči o američkom unilateralizmu, čini se da je i on ipak svjestan geopolitičkih prednosti – stvaranja tržišta za američku vojnu industriju, održavanje baza i vojnika na europskom teritoriju, blokiranje tuđih interesa u Europi – koje mu bivanje na čelu najvećeg vojno-sigurnosnog saveza svih vremena donosi. Koliko god se NATO nalazio pod kritikom, činjenica je da je on više od pola stoljeća jedan od jamaca mira u Europi. Iako se taj mir može nazvati „funkcijom Hladnog rata“, kako ga je označio ruski analitičar Dmitri Trenjin, to je ipak mir. Ako bi u budućnosti došlo do razgraničenja između „sigurnosne nadležnosti“ između EU-a i NATO-a, to se razgraničenje mora provesti na način koji bi i dalje jamčio taj „funkcionalni mir“.

Nakon zakonskih i vojnih odrednica geopolitičke uloge EU, moramo se i kratko osvrnuti i na ono „političko“ u geopolitici. Naime, pitanje je može li se oko Europske unije formirati i odgovarajuća zajednica po uzoru na nacionalnu državu, s kojom bi se građani poistovjetili ili koju bi, u ekstremnim slučajevima, bili spremni braniti? Američki analitičar i politolog George Friedman naglasio je u jednom od svojih predavanju kako je geopolitika, sa svojim naglašavanjem zemljopisnih danosti, važnosti zajednice i isticanjem uloge sile u međunarodnim odnosima, strana suvremenom liberalizmu koji primat daje pojedincu, sposobnosti stvaranja vlastitog puta i naglašavanju posebnosti. Prema Friedmanu, kada želimo sagledati određenu političku tvorevinu i njezine geopolitičke sposobnosti, nužno moramo analizirati njoj pripadajuću zajednicu i njezine interese. Friedman ovu nužnost izvodi iz načela „ljubavi prema svojemu“, kojeg on primjenjuje na geopolitiku i zaključuje kako nijedan čovjek ne može pobjeći iz okoline tj. zajednice iz koje je došao. Ovdje bi, kao izvrstan primjer, mogli poslužiti ruski disidenti, poput Aleksandra Solženjicina ili filozofa i pisaca koji su se našli na „brodu filozofa“ nakon Oktobarske revolucije; svi oni su se osjećali dijelom Rusije usprkos svom progonstvu.

Ima li EU takvu magnetsku privlačnost? Hoće li EU jednoga dana zamijeniti nacionalne države kao primarne zajednice s kojima osjećamo povezanost? U trenutnim uvjetima je to teško zamislivo: iako postoje mladi ljudi koji pretpostavljaju pripadnost EU svojem državljanstvu, EU se i dalje poima kao nešto udaljeno i strano. Ona je spora u provođenju ionako razvodnjenih odluka, a jezik joj je izuzetno podložan birokratskom okoštavanju. Osim u rijetkim slučajevima, poput ukidanja naplate roaming-troškova unutar EU, njezino djelovanje je uglavnom apstraktno za prosječnog građanina država članica te zahtijeva ogromne komunikacijske napore da bi se ljudima približilo ono što se zbilja odvija na EU-razini.

Europsku uniju je, stoga, bolje promatrati kao geopolitičko sredstvo ili okvir. Uistinu tvorevina svoje vrste, EU je ambiciozan politički projekt bez presedana u Europi, koliko god ju se uspoređivalo sa Svetim Rimskim Carstvom ili ostalim prethodnim carstvima. Vidjeli smo kako su države članice pravno ograničile vanjsko djelovanje EU, no to ih ipak ne sprječava da djeluju unutar nje te da svoje vanjske politike opravdavaju i ‘prodaju’ drugim državama u Bruxellesu. Ne smijemo zaboraviti kako prisutnost EU ojačava svaku državu članicu jer bi se one teško mogle same nositi s moćnim igračima svjetske razine, poput SAD-a, Kine, Indije, ili – barem na vojnom planu – Rusije. Za kraj EU možemo usporediti sa stražnjim redovima vojnika u starogrčkim falangama: ona je tu da svojim štitom i snagom podupire prve redove; često se spotakne ili posklizne jer je teren izgažen u skliski glib, a oprema nedostatna za bitku, ali većini onih iz prvih redova je drago što se mogu osloniti na obećanje nove i svježe sile iza sebe.

Luka Zucić: Dronovi Bundeswehra i rasprava o njihovom potencijalnom naoružanju

 

Komentari

komentar

loading...

You may also like